南非公正过渡之旅的5个教训

“公正转型”运动旨在减少向零碳经济转型对工人和社区的负面影响，同时确保利益的公平分配。在过去的几年中，南非已成为全球的先驱只是过渡其他国家在开始自己的公正过渡努力时可以借鉴的运动。

2022年8月31日，南非总统内阁通过了公正的过渡框架，这是一个具有里程碑意义的里程碑。该框架提出了向公平、零碳经济转型的共同愿景，并确定了实现这一目标的关键政策领域和原则。

尽管该框架与南非的所有政策发展都相关，但它应该在指导实施具有历史意义的公正能源转型伙伴关系(JET-P)方面发挥关键作用。该伙伴关系于2021年11月在第26届联合国气候变化大会上宣布，五个发达国家(法国、德国、英国、美国和欧盟)同意提供85亿美元，支持南非的公正和公平转型。该计划的重点是提高可再生能源产能，加快淘汰煤炭，同时刺激电动汽车和绿色氢能源的创新。援助国是否会兑现承诺，作出完全纳入公正过渡的具体财政承诺，还有待观察，这很可能为COP27定下基调。

南非在其公正过渡过程中最近取得的进展是政府内外众多利益攸关方多年合作的结果。在审查了该国过去十年公正过渡进程中的关键里程碑和挫折之后，世界资源研究所确定了这次审查得出的五个关键教训，包括需要避免的陷阱和需要效仿的成功:

1)建立一个具有广泛代表性的高级别、集中的机构来管理公正的过渡过程。

2011年，“公正过渡”一词首次进入南非政策词典国家气候变化应对白必威官网是真的吗皮书．该文件概述了“有效应对气候变化以及向气候适应型和低碳经济和社会的长期、公正过渡”的愿景。必威官网是真的吗

随着这一运动在随后几年的发展势头，政府机构和部门的各种政策文件中都提到了公正的过渡。但是，没有一个政府实体被指定负责管理公正的过渡工作，各项努力也没有协调。

建立一个独立的法定机构来领导政府公正过渡工作的想法首次出现在2018年的总统就业峰会上。峰会上的社会伙伴[1]同意，这个机构——现在被称为总统气候委员会(PCC)——将协调和监督公正的过渡，包括研究如何最大限度地增加就业机会。必威官网是真的吗南非内阁批准成立申诉委员会2020年9月。

该委员会由总统西里尔·拉马福萨担任主席，前环境事务和旅游部长瓦利·穆萨担任副主席。有10名政府部长也在PCC任职，另有21名成员代表商界、青年、劳工、学术界、倡导、民间社会、研究机构和传统领导层。专员们提供战略指导和技术咨询，每季度举行一次会议，并参加特设工作组，而新闻协调委员会的日常运作则由执行主任Crispian Olver领导的秘书处管理。

PCC的结构和功能有几个方面使其特别有效，本文指出了其中几个方面PCC案例研究．首先，将PCC提升到主席级别，总统担任主席，使委员会能够跨所有政府部门开展工作。让PCC在如此高的级别上运作，也有助于强调向南非和政府的公正过渡是一个多么关键的问题。其次，PCC的委员来自所有受影响最严重的部门和组织类型，使其广泛代表主要利益攸关方群体，提高了其工作的可信度。

如果南非的必威官网是真的吗气候变化法案目前，PCC正在通过议会的通过，正如预期的那样，PCC将正式编入法律，成为一个独立的法定机构。这将使气候变化协调委员会的结构正规化，并使其更容易获得政府资金，以执行其为该国应对气候变化和公正过渡运动提供建议的任务。必威官网是真的吗

2)尽早并经常地让利益相关者参与进来。

让利益攸关方参与任何政策决策或过程，对于确保公平性和获得实施支持都很重要。利益攸关方与受政策影响最大的各方成功接触，可确保他们的利益在最终决策中得到体现。相反，忽视有效参与利益攸关方可能导致政策失败和/或在政府和关键利益攸关方之间造成不信任。

例如，2017年3月，国家公用事业公司Eskom，宣布由于经济可行性差，需要优先发展可再生能源，政府将关闭五家燃煤电厂。从气候的角度来必威官网是真的吗看，这样的声明是受欢迎的;然而，这对在宣布之前没有征求工会意见的工会来说是一个打击。南非全国金属工人工会(Numsa)呼吁举行抗议。

总的来说，南非政府拥有强大的利益攸关方参与过程，其基础是“社会压实的模式，将持有不同观点的利益相关者聚集在一起，以达成共识。利益攸关方对南非公正过渡政策进程的正式参与至少可以追溯到2018年国家计划委员会(全国人大)——一个位于监测和评估部内的自治、独立的机构——发表了一份研究报告为西开普省的公正过渡开辟道路．

报告发表后的第二年，全国人大在各省举办研讨会，召集社会伙伴和专家在各自省份就公正转型问题举行高级别对话。为结束这些研讨会，全国人大举行了一次会议会议在会上提出了《南非2050年愿景》，利益攸关方在对话中制定了该愿景。该愿景指出，到2050年，南非将建立一个具有复原力的净零经济，依靠可再生能源，为所有人提供公平和可持续的资源获取和健康的环境。

政策协调委员会的核心原则也包含了利益攸关方的积极参与。在2021年初公布更新后的国家数据中心提案后，新闻协调委员会举行了一次公开听证会，收集有关提案的意见。然后委托进行了额外的研究评估建议的目标并确保南非为减缓气候变化作出“公平份额”的贡献。这一广泛的协商过程导致预算协调委员会建议对政府提出更雄心勃勃的国家确定捐款(NDC)，并最终获得通过。2021年9月，南非发布了一份增强国防委员会根据该计划，温室气体排放将比计划提前10年下降，与将升温限制在1.5摄氏度(2.7华氏度)的轨迹一致，并使所有气候活动都以过渡为中心。必威官网是真的吗这是南非的NDC首次与《巴黎协定》的目标保持一致。

新闻协调委员会第一年的主要任务是制定一个公正的过渡框架，以帮助协调跨部门和利益相关群体的所有相关工作。的最后一个框架该计划提出了南非如何在2050年之前实现零碳经济，同时支持应对气候变化、消除贫困和为所有人创造可持续就业的共同愿景。必威官网是真的吗该框架列出了转型中风险最大的一些关键价值链——煤炭、农业、旅游和汽车——并设定了帮助应对这些风险的关键政策领域，包括人力资源和技能开发;工业发展、经济多样化和创新;以及社会保障措施。

为了起草这一框架，新闻协调委员会进行了广泛的利益攸关方参与和研究。在整个2021年底，规划和协调委员会与主要利益攸关方举行了主题对话，为框架收集投入，并就每个主题发布了一份政策简报。主题包括:政策动态；煤炭价值链；就业和生计；为公正的过渡提供资金而且水安全．PCC还委托了一项调查一系列的文章关于适应和过渡的书由各个领域的专家撰写，涵盖了从心理学到拾荒者和农业的话题。这些初步协商征求了来自各种不同观点的反馈意见，特别是来自能源部门以外的声音，这是以前许多公正过渡辩论的焦点。

在所有这些努力的基础上，气候变化协调委员会于2022年2月发布了一份框架草案，并在随后的几个月里广泛参与利益攸关方的参与，以收集反馈。作为这一进程的一部分，必须确保受气候变化和转型影响最大的群体——特别是穷人和弱势群体——有机会参与其中，并确保他们的声音得到与更强大利益集团同等甚至更多的重视。必威官网是真的吗谘询委员会举办了八个公众工作坊(结果总结了这里)，重点关注预计受影响最大的地理位置，如南非大部分煤炭生产的发生地普马兰加省。这些研讨会为煤炭社区的人们提供了一个平台，表达他们的关切，向当权者说出真相，一些政府和商界领袖也参加了各种研讨会。

虽然参加这些公共研讨会的与会者似乎很珍惜发出自己声音的机会，但许多人也表达了对政府及其改善他们生活能力的不信任。他们的话揭示了这些社区所面临的无数问题，超出了刚刚过渡的讨论。PCC不可能在一夜之间重建与这些利益相关者的信任，但是，倾听他们的关切并采取步骤在公正过渡框架内解决这些问题是关键的第一步。

PCC还与代表劳工和私营部门的主要利益攸关方团体举办了关于该框架的讲习班。这些讨论于2022年5月在约翰内斯堡举行的新闻协调委员会多方利益攸关方会议上达到顶峰，主要利益攸关方聚集在一起讨论公正过渡、框架和对未来的希望。会议之后，新闻协调委员会将利益攸关方讲习班、会议和书面评论的反馈整合到框架中，以创建一份文件，更充分地抓住了受公正过渡影响最大的人们的关键问题和目标。

通过使利益攸关方广泛参与建立这一框架，南非政府增加了框架的执行将获得成功的机会，并被认为是公平的和代表利益攸关方观点的。这一进程可以作为南非和其他国家今后政策制定进程的一个模式。

3)提高透明度和可达性。

这一建议与利益攸关方的积极参与密不可分。利益攸关方参与的主要目标是确保人们的声音被听到，而透明度和可访问性则旨在确保人们了解和理解整个政策过程中的情况。

在全国人大开展利益攸关方参与的同时，环境和林业部在2018年和2019年委托贸易和工业政策战略(TIPS)开展公正过渡研究。这一研究导致了全国就业脆弱性评估《部门就业弹性计划》概述了五大价值链中与气候和转型相关的主要风险:煤炭、金属、石油运输、农业和旅游业。必威官网是真的吗这些报告清楚地概述了这些部门，特别是工人所面临的主要风险，包括气候变化和低碳转型带来的风险。必威官网是真的吗公开这些报告为受影响的涉众提供了关键信息。这些报告还提供了一个基线，许多后来的重要研究都是基于这个基线。

透明度和可及性原则也嵌入了新闻申诉委员会的所有工作中。自2021年2月召开第一次委员会议以来，新闻协调委员会对所有会议和利益攸关方参与活动进行了直播和记录。这使得每个人都可以实时参与或稍后观看录音，让他们了解最新的政策讨论。

然而，可访问性不仅仅是提供资源;它们还必须以每个人都能理解的格式提出。在2022年5月举行的新闻协调委员会多方利益攸关方会议上，一些与会者对信息经常使用过度的科学和技术语言进行交流表示失望，这使每个人都难以理解。为非科学读者翻译并以多种语言提供的资源对于确保可获得性也至关重要。

不幸的是，方案协调会过程所体现的透明度和可获得性迄今尚未在JET-P融资协议方面得到复制。自去年年底该交易宣布以来，股东们一直在观望沮丧由感觉缺乏进展在正式制定和实施协议方面。今年2月，拉马福萨总统成立了总统气候资金任务小组，与发达国家捐助方合作，帮助制定JET-P框架。必威官网是真的吗在最近的一次PCC委员会议，委员们向专责小组负责人表达了他们对缺乏进展的担忧。委员们尤其感到沮丧的是，他们无法就资金提供的时间和方式向各自的选民提供任何最新信息。还有人担心，如果提供的资金不以赠款和高度优惠贷款的形式提供，将使政府进一步负债。

2022年6月，继缔约方会议主席来访阿勒克·夏尔马向比勒陀利亚气候融资任务小组和捐助国提供了一必威官网是真的吗份六个月的更新JET-P。最新报告大致总结了南非公正过渡活动的最近进展，但很少提供关于喷射-喷射计划自第26届缔约方会议以来进展情况的新细节。值得注意的是，除了正在讨论之外，没有关于资金的形式或时间安排的信息。因此，这次更新并没有大大提高JET-P过程的透明度。

斯泰伦博斯大学的混合金融任务小组和可持续发展中心开发了一个咨询文件除了确保融资“符合目的”的其他原则外，JET-P还提出了如何提高透明度的建议。建议包括具体说明资金来源，以及是否有资格在现有认捐基础上追加新的资金;详细说明融资条件和条件;为提供融资设立明确的里程碑和时间表，并为错过截止日期设立执行机制;并将绩效指标定义为明确的监控和报告系统的一部分。今后实施这些建议可以帮助工作队和捐助国提高JET-P的透明度，并为利益攸关方的参与创造更多空间。如果没有更大的透明度和参与，JET-P将面临不被执行该交易所需的关键利益相关者接受的真正风险。

4)使政策与气候目标相一致。必威官网是真的吗

在过去10年里，南非的气候承诺变得越来越雄心勃勃，一些国内政策也随之而动。必威官网是真的吗然而，目前有一些关键政策——特别是在能源部门——与南非的NDC不一致，威胁到该国实现其气候承诺的能力。必威官网是真的吗

2019年，政府通过了综合资源规划(IRP2019)，该计划到2030年在拟议的能源结构中增加了更多可再生能源产能，并承诺到2050年关闭大多数燃煤电厂。不过，该公司还提议在2024年之前增加新的煤炭产能。这一计划似乎与南非制定的雄心壮志不一致2050年低排放发展战略以及更新后的国家数据中心。

南非政府在2021年9月矿物资源和能源部(DMRE)发布了其关于逐步淘汰化石燃料的时间点的混合信息自己的过渡计划．DMRE的框架旨在支持符合IRP2019目标的脱碳，同时也承认PCC的分析在IRP2019之外可能需要更大的雄心才能达到NDC范围的更雄心端。DMRE部长Gwede Mantashe随后发表讲话讲话在开普敦举行的非洲能源周上，强调了石油和天然气开采对非洲的重要性。然后在2022年2月，曼塔什部长在煤炭研讨会上发言说:“有人认为到2030年将没有煤炭发电。我可以向你保证，到2030年将会有大量的燃煤发电。”

这些文件和声明与气候变化协调委员会和拉马福萨总统传达的信息明显不同，后者一贯强调必须立即转向一个公正、低碳的社会。由于IRP2019仍然是南非矿产资源和能源部门的官方指导政策，DMRE和Eskom目前可以根据批准的政府政策，寻求在能源结构中增加新的煤炭产能。

然而,2050年国家基础设施计划，于2022年3月获得批准，为更新IRP设定了路径。该计划指出，将在未来三年内修订2019年的IRP2019，将其延长至2050年，中期目标将进行更新，以“反映对可持续性和最低成本的关注”。目前的IRP2019目标预计到2050年煤炭和天然气占能源结构的27%，与之相比，最便宜的能源结构将有15%的煤炭和天然气。DMRE随后证实已经开始更新IRP2019;不过，该公司也表示，将继续按照目前的计划增加产能，这意味着将增加更多的煤炭产能。

希望，更新后的计划和其他政策正在考虑中，如必威官网是真的吗气候变化法案而且南非新能源汽车发展绿皮书草案，将有助于更好地使南非的政策与该国雄心勃勃的承诺保持一致。

5)围绕公正的过渡建立政治联盟和社会契约。

公正的过渡可以把在其他方面可能意见不一致的组织团结在一起，但所有这些组织都可以在推进南非的运动方面发挥重要作用，包括工会、非政府组织、学术界和私营部门。

在公正过渡的概念进入南非正式政策领域之前，南非工会大会(COSATU)将其作为其核心部分气候变化政策框架必威官网是真的吗该法案于2011年通过。南非总工会对公正过渡的定义强调了提高工人阶级和发展中国家的地位的重要性，同时工业化国家支付其排放份额。

从那时起，工会通过一贯努力确保受影响的工人和穷人成为所有讨论的中心，继续在公正过渡的辩论中发出强有力的声音。2018年，南非工会联合会(SAFTU)主办了工人阶级峰会，1000多名代表代表147个工人阶级组织。最终的宣言确定了公正过渡的必要性，使所有人都能获得清洁能源，并解决能源部门工人和受气候变化影响的工薪阶层的利益。必威官网是真的吗

由于工会组织严密，在南非往往具有强大的政治影响力，如果不能有效参与，它们既可以成为强大的盟友，也可以成为障碍。作为后者的一个例子，2018年，Numsa利用高等法院的禁令阻止能源部长签署27个新的独立电力生产商合同，这些合同将扩大南非私人拥有的可再生能源产能。在一篇专栏文章每日特立独行在美国，Numsa当时的副秘书长卡尔·克罗特澄清了工会的立场，称“我们不反对可再生能源”。相反，我们正在争取一个社会所有的稀土行业，一个属于公共、社区或集体所有的行业，旨在把人民放在利润之前。”

非政府组织和学术界在南非的公正过渡过程中也发挥了重要作用。2017年，环保公益基础发表的研究研究发现，Eskom煤炭船队的污染每年导致2200多人死亡，每年给经济造成24亿美元的损失。2019年，foundation和Vukani环境运动利用这项研究和其他研究提起诉讼起诉政府，指控其侵犯宪法赋予的清洁空气权利。2022年3月，法院对此案做出了裁决决定政府实际上有改善空气质量的责任，并规定环境事务部长必须在一年内制定新规则，以改善监测和惩罚不遵守规定的人。这个例子展示了研究人员和非营利组织如何合作，加大对政府的压力，促使其在符合公正过渡的情况下采取应对气候变化的行动。必威官网是真的吗

研究和学术界也为JET-P奠定了基础。2018年，子午线经济学(Meridian Economics)开始制定一项方案只是过渡事务该协议旨在为煤炭行业的提前退休融资协议提供一个模板。2020年中期，开普敦大学的研究人员发表了一份案例研究报告必威官网是真的吗气候资金用于改造能源基础设施，作为南非公正过渡的一部分．这项研究有助于进一步明确JTT的愿景。

在过去两年中，私营部门极大地增加了对公正过渡运动的参与，并宣布了自己的许多雄心勃勃的目标。2020年3月,Exxaro该公司率先发布了气候立场声明，其中包括“到2050年实现碳中和的宏伟目标”，以及支持公正过渡的承诺。必威官网是真的吗同年晚些时候，Eskom成立了一个Just Energy Transition办公室并宣布了自己的2050年零目标．虽然Eskom是一家公用事业公司，但它的决定对私营煤炭生产商和更广泛的能源部门产生了重大影响。

私营部门的行动在2021年进一步加强，当时总部位于南非的主要能源和化学公司沙索(Sasol)宣布了一项计划零2050年目标以及2030年更雄心勃勃的温室气体减排目标。英美资源集团是一家在南非开采铂、铁矿石和钻石的矿业公司必威官网是真的吗2021年气候变化报告该公司提供了到2040年在第一级和第二级排放中实现碳中和的最新进展，并宣布了到2040年将第三级排放减半的新目标。Eskom最大的两家煤炭供应商Exxaro和Seriti Resources签署了一份协议谅解备忘录与Eskom开发可再生能源项目，为与eskomm相关的业务提供动力。

虽然这些进展令人振奋，但这些公司必须在承诺之后采取切实行动。来自主要利益相关团体的持续压力和支持性的立法框架将有助于确保实现这一点。

向南非的公正过渡学习

在努力减少温室气体排放的过程中，每个国家都将面临自己独特的转型挑战。但是，从南非的经验中可以得到其他国家可以借鉴的广泛适用的教训——无论是在可以复制的成功方面，还是在需要避免的陷阱方面。

对上述所有建议以及任何转型的成功都至关重要的一个因素是，在向低碳社会转型的各个方面集中注意公平和正义。如果不这样做，就有可能复制或放大现有的不平等，而这种不平等加剧了现有的气候危机。必威官网是真的吗公正的过渡有助于确保在我们摆脱化石燃料的过程中没有人掉队，并有助于我们创造更公平、更可持续的社会。

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社会伙伴是一个在南非经常使用的术语，指聚集在一起就某一特定主题达成共识的利益攸关方，例如:总统让公民参与社会契约| SAnews